Муниципальная реформа и муниципальное управление
Формируя органы государственного и муниципального управления, население ждет от них обеспечения услугами и товарами в соответствии со своими потребностями.
Граждане страны должны почувствовать, что качество их жизни улучшается, эффективно работают государственные и муниципальные структуры, предоставляющие населению разнообразные услуги.
На повышение эффективности и результативности деятельности органов муниципального управления направлены проводимые в стране реформы существующей системы государственной и муниципальной службы.
Основные цели и задачи реформирования системы государственной и муниципальной службы сформулированы и утверждены президентом России в 2001 г. в Концепции реформирования системы государственной службы РФ. В процессе реформирования заложены правовые, организационные и экономические основы функционирования государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы. Определены новые подходы к формированию муниципальной службы Российской Федерации. С 2006 г. в России начала проводиться административная реформа, предусматривающая внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях. Разработка данной системы государственного управления с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и целедостижения, а также бюджетирования, ориентированных на результат.
Однако в 2009 г. вновь встал вопрос о реформировании системы государственной службы в Российской Федерации. Указом президента утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)». Необходимость реформирования системы обусловлена тем, что гражданское общество стало предъявлять к государственной службе значительно возросшие требования, а оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с качеством оказываемых государственных услуг.
Современные методы планирования и регламентации труда не получили широкого распространения, а отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. Это не позволяет обеспечить взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления. Необходимость реформирования системы государственной службы обосновывается также недостаточной открытостью государственной службы, что способствует проявлению бюрократизма и коррупции, существующим уровнем качества профессионального обучения государственных служащих, отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства РФ.
Изменения, внесенные в апреле-мае 2009 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нацелены на установление пределов выстраивания субординационных отношений между органами государственной власти и отдельными муниципальными образованиями. Тем самым, по сути, демонстрируется ограниченность концепции «вертикали власти».
В то же время в местном самоуправлении имеется объективная потребность в осуществлении внутримуниципального контроля за исполнением соответствующими структурами своих полномочий. Особенно это актуально в отношении исполнительных органов местного самоуправления, в связи с чем в закон внесено положение, согласно которому «представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования»7. По нашему мнению, подобные механизмы способствуют демократизации местного самоуправления в Российской Федерации.
Интересный аспект реализации демократической модели муниципального управления в условиях Саратовской области раскрывается на материале, полученном в результате проведенного нами в 2009 г. социологического исследования.
Первоначально были проинтервьюированы 50 респондентов, в том числе 10 российских (Саратовская область) и 10 американских (штат Массачусетс) муниципальных чиновников. Им задавались одинаковые вопросы о внутренней организации, структуре и функциональных аспектах организации местных властей, тогда как тридцать других респондентов, которые в равной пропорции соответственно представляли жителей Массачусетса и Саратовской области, опрашивались на предмет их отношения к местным властям. В интервью предусматривались открытые вопросы, где респонденты должны были выразить свое мнение относительно деятельности муниципалитетов и дать ему объяснения.
Помимо интервью был проведен контент-анализ конституций, уставов и муниципальных актов, которые определяют функционирование исполнительных органов местного самоуправления в двух странах. Это позволило сравнить работу исполнительных властей российских и американских муниципалитетов, сделать выводы об особенностях организации отношений местных властей с жителями и их ассоциациями, а также фирмами и учреждениями, действующими на той или иной территории.
Отметим, что, с одной стороны, правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации более развито в сравнении с Соединенными Штатами. С другой стороны, американский юридический подход в рассматриваемой области представляется более систематизированным и менее противоречивым. Российский региональный законодатель, издавая законы субъектов Федерации, регулирующие работу органов местного самоуправления, зачастую идет по пути простого копирования федеральных норм. Практика законотворчества в Соединенных Штатах в этом отношении более разнообразна и изобилует примерами перманентного внесения поправок в соответствующие акты.
В целом комплексные результаты, полученные по итогам исследования материалов интервью и проведенного контент-анализа, позволяют говорить о наличии общих черт функциональности исполнительных органов муниципалитетов в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки. Российские и американские муниципальные управленцы выполняют сходные функции – например, Human Resources Divisions («Подразделения по человеческих ресурсам») в американских органах местного самоуправления подобны отделам кадров в России.
Однако существуют и национальные особенности. Так, возможности местных властей в России сравнительно более широки в отношении к жителям и организациям. Отметим, что природа подобного уровня и характера взаимодействий различна в рассматриваемых странах.
Муниципалитеты в современной России испытывают потребность не только в финансовых и организационных ресурсах, но и в общей стратегии развития сферы местного самоуправления. В настоящее время количество решаемых муниципалитетами проблем и их предметная область заметно увеличиваются. Наиболее острыми «точками соприкосновения» местных властей и жителей являются жилищно-коммунальные хозяйства, а также центры социального обслуживания населения.
В то же время для России актуальными остаются вопросы активизации взаимодействия населения и местных органов власти. Социальная активность россиян низка. Граждане склонны ждать, пока местные власти примут жизненно важные решения, и, как правило, не предпринимают попыток повлиять на этот процесс. Россияне, скорее, являются «муниципальными потребителями», склонными прибегать к помощи местной администрации только в случаях нарушения их потребительских прав (как правило – в сфере ЖКХ).
Большинство американских респондентов в нашем опросе отметили, что они как минимум один раз обращались к местным властям. Жители Соединенных Штатов вносят свои предложения и получают в своих муниципалитетах консультации по весьма различным проблемам. Чаще всего они обращаются в муниципалитеты для получения юридических консультаций и резидентских услуг. Один из представителей исполнительного органа американского муниципалитета отметил, что их юридический отдел пытается, прежде всего, помочь жителям понять юридические процессы и механизмы, а уже затем решить конкретные проблемы.
Отличается и организация работы с кадрами муниципальных органов. В Соединенных Штатах реализуется более эффективный подход к использованию персонала, имеются стратегии использования и развития человеческих ресурсов вообще. Так, американские респонденты отметили, что для принятия конкретного решения по конкретному вопросу они должны учитывать интересы максимального числа жителей. В российских муниципалитетах управление человеческими ресурсами не решает проблему персонала органов местного самоуправления – ощущается «кадровый голод». Социологическими методами фиксируется недостаток профессиональных специалистов – муниципальных управленцев, обладающих качественными теоретическими знаниями и ценными практическими навыками.
Имеются и проблемы институционального рода. В частности, российским муниципалитетам так и не удалось выстроить оптимально сбалансированные взаимоотношения с региональным уровнем управления. Органы государственной власти субъекта Федерации как минимум предпочитают держать муниципалитеты под своим жестким контролем, а как максимум – пытаются диктовать им свои условия, в том числе и через финансирование. Недостаток финансовых средств (а в России подавляющее большинство муниципалитетов дотируются государством) служит серьезным препятствием для полноценного и действительно самостоятельного исполнения полномочий органами местного самоуправления.
Результаты нашего исследования показывают, что американский опыт организации деятельности муниципалитетов может быть положительно применим в России. При этом основное внимание следует обратить на имеющий стратегический характер государственный подход, осуществляемый в Соединенных Штатах в области развития местного самоуправления. Американское государство правовыми, финансовыми и иными методами смогло, с одной стороны, сформировать эффективно действующие муниципальные структуры, а с другой – привлечь население к действительному участию в местной жизни. Российское государство, страдающее от избытка зарегулированности общественно значимых процессов и взявшее на себя излишний груз социальных обязательств, может повысить эффективность деятельности, если все-таки решится на создание реального местного самоуправления.
Рассматривая различные подходы к определению эффективности деятельности органов государственного управления, можно выделить два аспекта: либо анализируется уровень деятельности организации (соотношение «затраты – выпуск»), при этом в тени остаются итоги деятельности, либо все внимание уделяется результатам, без учета затрат на их выполнение. Оба подхода затрудняют разработку измеримых показателен оценки деятельности органов государственного и муниципального управления, делают недоступными для понимания населением ожидаемые результаты. Нам представляется, что показатели эффективности и показатели результативности деятельности органов государственного и муниципального управления должны иметь самостоятельную смысловую нагрузку.
Под результативностью управления следует понимать степень удовлетворения общественных потребностей в конкретных видах товаров и услуг, соответствующих согласованным и поставленным целям управления.
Несколько иной смысл вкладывается в понятие «эффективность управления». Несмотря на устойчивый интерес ученых к разработке теории эффективности управления, четкого однозначного ответа на наиболее важные вопросы, в том числе о ее сущности и формах проявления, до сих пор не получено. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой понятие «экономическая эффективность» применяется для характеристики результата деятельности хозяйствующего объекта или системы. Эффективность управления – уровень (степень) результативности управления с наименьшими затратами на выполнение управленческих функций. Эффективность государственного управления следует определять как соотношение результатов и общественных целей, результатов и использованных государственных ресурсов. Наиболее важным при определении результативности и эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления является вопрос о выборе критериев и показателей.
Эффективность деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов управления можно определять, во-первых, затратами на предоставление населению услуг и количеством и качеством этих услуг; во-вторых, затратами на полученный результат профессиональной служебной деятельности государственного гражданского (муниципального) служащего или органа исполнительной власти; в-третьих, уровнем производительности в государственном секторе; в-четвертых, согласованностью бюджетного процесса с результативностью деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов управления9.
Каждый из перечисленных методов определения эффективности деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов управления требует серьезного методического обоснования, поскольку в научной литературе еще не выработан общий подход к рассматриваемой проблеме.
В европейском сообществе накоплен значительный опыт приближения государственных служб, их органов и учреждений к населению. В ряде государств – членов Совета Европы приняты хартии о предоставлении государственных услуг населению, позволившие установить показатели, характеризующие деятельность государственных органов.
В Бельгии Хартия пользователей услуг государственных служб была принята в 1993 г. В ней прописаны принципы, проводимые в жизнь посредством соответствующих правовых процедур. В Финляндии первая Хартия о предоставлении услуг была принята в 1995 г.
Она основывается на конкретных принципах: обеспечение клиенту определенного уровня качества, забота о клиенте, гибкость предоставления услуг, достижение положительного эффекта по сравнению с прошлым и улучшение характера предоставления услуг.
Во Франции 18 марта 1992 г. советом министров была принята Хартия о предоставлении государственных услуг. Она по существу представляла собой краткое изложение принципов, соблюдение которых требуется от государственных чиновников в деловых отношениях с пользователями.
Исследование зарубежной практики разработки стандартов предоставления государственных (муниципальных) услуг и их восприимчивости применительно к потребностям и нуждам населения позволяет определить основные направления организации этой работы в государственных структурах РФ.
По нашему представлению, при определении эффективности деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов управления по показателям количества и качества предоставляемых услуг населению следует различать государственные (муниципальные) услуги и государственные (муниципальные) функции. Государственная услуга характеризуется как деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса физического и юридического лица в получении материальных и финансовых средств в случаях, предусмотренных законодательством, а также в предоставлении им документальной информации.
Государственная функция характеризуется как деятельность органа исполнительной власти по принятию управленческого решения и его исполнению в установленные сроки или по передаче документированной информации, не связанной с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.
Исполнение государственных (муниципальных) функций и предоставление государственных (муниципальных) услуг на всей территории РФ должно осуществляться единообразно и соответствовать условиям качества, удовлетворяющим население. Для этого устанавливается стандарт их исполнения. Стандарт государственной (муниципальной) услуги может утверждаться самостоятельно или в составе административного регламента нормативно-правовым актом органа исполнительной власти. Последовательность действий в развитии стандартизации деятельности органов власти можно определить следующим образом: организационная подготовка, сбор информации, исследование, разработка проекта требований к порядку предоставления услуги, апробация проекта предоставления услуги или функции, обсуждение и экспертиза проекта, доработка и утверждение административных регламентов (стандартов), внедрение административных регламентов, мониторинг исполнения и пересмотр административных регламентов.
При разработке административных регламентов следует учесть качество предоставляемой услуги и качество обслуживания. Качество государственной (муниципальной) услуги – совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять потребности получателя в плане содержания и результата услуги. Качество и доступность услуги оцениваются удовлетворением функциональных и информационных потребностей получателя. К критериям качества услуги следует относить: доступность информации об услуге, потраченное на получение услуги время, удобство графика работы учреждений, длительность и условия ожидания приема, организацию очередности, обращение обслуживающих специалистов.
Стандартизация деятельности органов исполнительной власти посредством внедрения административных регламентов предоставления услуг и исполнения функций служит основой для разработки показателей эффективности деятельности учреждений органов исполнительной власти и работников. В данном контексте рассматриваются показатели снижения бюджетных расходов на предоставление единицы услуги в результате унификации, стандартизации выполнения функции или предоставления услуги и показатели сокращения времени обслуживания получателя услуги.
Таким образом, муниципальная реформа предусматривает улучшение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и их доступности населению.
Дипломные работы, заказанные в наших специалистов - это 100% уникальная, индивидуальная работа, написанная только для вас, с учетом последних тенденций и достижений в данной области науки.
Все дипломные, выполненные на заказ обязательно проходят проверку на антиплагиат, оригинальность текста не менее 70%.
Мы обязательно осуществляем сопровождение дипломных работ до успешной Вашей защиты, все замечания научного руководителя осуществляются бесплатно. Наша цель – ваша успешная защита!
Ваша дипломная на заказ, выполненная нашими специалистами – это гарантия Вашего успеха. Помощь студентам – наша работа, которую мы выполняем со всей ответственность. Наш офис находиться в Москве.